已经过去14年了，王军于2010年全款购买的新房，如今仍在停工。

当年，王军在西安的国际幸福城选购的那套房，原本是想给儿子当婚房的。如今，孙子都已经11岁了，他的这套房子却仍未交房。

国际幸福城是西安众多城中村改造（下称“城改”）项目中的一个，包括王军在内的400多名购房者至今无法入住。而放眼整个西安，因城改项目停工而无法入住新房的购房者，则远不止上述400人。

位于西安市柳莺路的易合坊，是灞桥区香王村的城中村改造项目，先后有数百名业主在此购房。但是，这个由西安四德置业有限公司（下称“四德置业”）开发的城改项目，最终于2012年停工。如今，四德置业已先后30多次被列为失信执行企业，50多次被强制执行。

西江月，是未央区王家棚村的城改项目，其投资主体西安新里程投资有限公司（下称“西安新里程”）同样因资金链断裂导致项目停工，数以百计的购房者无法按时收房。

一份来自西安市城中村(棚户区)改造事务中心（下称“西安城棚改中心”）的资料显示，西安市大规模系统地进行城中村和棚户区改造工作，始于20世纪初。截至2023年中旬，全市共有城棚改项目368个，涉及群众26.7万户、86.8万人。

而在城改启动前，西安市城六区共有624个行政村，在全国副省级城市中，是城中村数量较多的城市之一。

其中一些城改项目的停工与波折，既折射出西安市在城中村改造过程中的尝试与探索，也暴露出在探索过程中各方的博弈与冲突。

图为停工的城改项目

外行“占坑”

国际幸福城由陕西宏润房地产开发有限公司（下称“宏润地产”）开发，胡绪峰任该公司法定代表人兼董事长——最近，他因自称遭遇“套路贷”而失去巨额股权，被不少媒体关注。

胡绪峰的命运，因城改而变。在参与城改之前，他原本是一个建筑“包工头”。

胡绪峰在接受第一财经记者采访时说，国际幸福城是西安市灞桥区穆将王村的城改项目。他正是借由穆将王村城改项目的启动，从一个包工头转型为开发商。

胡绪峰说，当时，根据当时西安市的城改政策，城中村的村委会在合作对象的选择上，拥有较大的自主权。

据西安城棚改中心介绍，西安市城中村改造自2002年以来，经历了起步、探索和全面发展三个阶段。

2002年起，西安市按照“自筹资金，自我改造，自我发展”的“三自”方针进行城中村改造。这种村集体主导的改造的模式中，改造资金通常由村集体经济以及村民家庭进行经济投资。

不过，对于西安市的大部分城中村而言，村集体经济与村民家庭经济能力，尚不足以支撑旧村整体改造的重任；并且改造中涉及村民利益问题，许多关键因素尚不明确，使村民缺乏参股投资的积极性。相应的配套政策也不完善，加之建新不拆旧和资金匮乏等问题，造成城改工作进展缓慢。

于是2005年3月，西安市成立了城中村改造工作领导小组，开始尝试政府主导模式，当时明确的城中村改造基本原则为：“政府主导，以区为主，市场运作，改制先行，改建跟进，尊重民意，利民益民”。

但政府主导模式听起来很美好，现实却是需要大笔的资金做支撑，尤其是对于西安这种城中村数量多、规模大、问题重、改造任务艰巨的地方来说更是如此。而西安一直以来面临的最大问题就是两个字：没钱。

无奈之下，西安在以往“三自”的村集体主导路径基础上经过一番杂糅，提出了“政府主导，市场运作”的城改思路。通过引入开发商，推进城中村改造工作。

2006年9月，经人介绍，胡绪峰开始就城中村改造与穆将王村方面接触。彼时，他年仅26岁，此前并无房地产开发经验，但曾通过挂靠工程公司，承揽过一些项目的建设施工。

胡绪峰参与穆将王村城改之时，正是西安在总结过去“自筹资金，自我改造，自我发展”三自方针经验教训的基础上，经过研究、摸索，正式开始进入“政府主导、市场运作”的城改新探索。

当地房地产研究专家冯骏在接受第一财经记者采访时说，正是由于当年的“市场运作”，最终导致当年一些没有房产开发经验的人，成功拿到城改项目，这些人不一定具备资金、开发经验等方面的“硬实力”，但都具有较强的人脉、人际关系等“软实力”。

在冯骏看来，这些城改的“外行”对城中村改造的复杂性缺乏足够的了解，在争取项目的过程中有一种无知者无畏的劲头：哪怕一个城改项目要花100个亿，自己只有1000万，也敢拿下，“先把合同签好，先占住‘坑’。”

2007年3月19日，穆将王村村委会与胡绪峰的宏润地产签署《穆将王城中村联合开发协议》：穆将王村共有约785亩土地可供开发，除去法律规定的留用土地，以及用于建设、安置村民的18万平方米的多层楼房的土地，其余部分均由胡绪峰自主开发，胡绪峰则向村民支付拆迁补偿款2500万元。

785亩的土地面积，也让穆将王村成为当年西安市首批最大城改项目之一。据冯骏介绍，当时不少城中村，交通、位置都非常好，相当于整个西安的“白菜心”，其中就包括穆将王村。

类似的项目，还有易合坊。该项目的开发商四德置业，于2011年获得香王村城改项目建设开发权，但直到两年后的2013年，四德置业才取得房地产开发资质证书。

那么，为什么政府会同意这样的开发商拿下体量动辄数百亩的城改项目？为此，第一财经先后与西安市有关方面联系，但截至发稿，对方仍拒绝接受采访。

当地一位专家则在接受记者采访时对此分析称，当时，从政府的角度看，希望能通过改造城中村，尽快改善城市形象，而当时愿意介入城改的开发商，特别是国央企开发商，却对比积极性不高，即便愿意谈，也会在土地合规性等多方面提出几乎苛刻的要求，这让当地政府感觉难以合作。而此时，一些地方老板却对城改兴趣颇高，在这种情况下，政府秉持着“来的都是客”，你愿意干，我就尽可能支持，最终导致大批原本并不具备实力的开发商入局。

国际幸福城是西安众多“城改”项目中的一个，图为小区门口

“黑洞”

即便是当年曾年轻气盛的胡绪峰，如今再谈起仍陷入纠纷的穆将王村城改项目时，心里已经没有了当年的雄心。他说，自己既低估了城中村改造的风险，又在资金链紧张时，被民间借贷者盯上。

2007年5月，在与穆将王村签订合同两个月后，宏润地产同时开工了8栋多层安置房、4栋可销售房源的建设。穆将王村也成立了由村民组成的工程处，进驻工程现场。

据胡绪峰介绍，此时，穆将王村村委会时任主要成员又通过中间人向他提出索贿的暗示，而他最终按照要求将资金打进了对方账户。这样的情节虽然出自胡绪峰的讲述，但第一财经记者在查阅资料时发现，当地的其它城改项目也出现过开发商向项目所在地村干部行贿的情况。

2008年年底，穆将王村委会换届改选，村委班子产生变动。与此同时，胡绪峰发现，国际幸福城的项目工地上，开始出现一些阻碍施工的闲杂人员，甚至项目工地与售楼部的大门，也多次无故被锁。

2010年3月26日，宏润地产与穆将王村签订补充合同。

“主要的商务条款发生了三大变化，”胡绪峰说，新合同虽然名义上是补充合同，但实际上却是基本上推翻了原合同条款：第一，是原来约定的785亩地除安置外的其他全部剩余土地，变成了420亩；第二，是原来约定的向村民交付18万平方米的多层（无电梯）安置房，现在，村民不要了，要求重新给他们盖15万平米的高层（带电梯）；第三，原来约定的是拆迁补偿款2500万元，是等到拆了房才给钱，不拆房不给钱，现在不仅拆迁补偿款提高到了1.4亿元，而且还要一次性付款。

“由此导致的结果是，原来我手上不缺钱，后来就变成了我手上缺一堆的钱。”胡绪峰发现，面对巨大的资金缺口，公司却很难从银行贷款，因为土地的手续不全。

直到此时，胡绪峰才终于发现，城改背后的“黑洞”，原比正常的房地产开发难度要大得多。

其中的难点就在于，一般而言，正常的土地开发，是地方政府先进行一级土地整理，对目标地块进行拆迁，并在实施“三通一平”后，再启动“招拍挂”；地产开发商拍得土地后，按照要求进行二级开发。

但此时的城中村土地，却相当于“一二级联动”，开发商与村委会签完合同，一方面要对村里的土地进行一级整理，另一方面又得在已经整理的土地上实施二级开发，但此时，应该办理的土地手续可能还没办完，房子却已经开始建了。冯骏也说，在当时的环境下，很多人对城改的理解简单粗暴，认为不就是盖房子嘛，实际上，城中村改造中，牵扯的利益主体特别多，对法务的要求，对政策的要求，以及对各种关系的处理，都有很高的要求。

难以从银行获取贷款的胡绪峰，一方面加大了向市场售卖新房的销售力度，另一方面，也开始到处寻找民间资金。

他首先找到的，是曾经相识的一位熟人。2010年5月，他通过向一位熟人质押宏润地产18%的股权，获得了8000万元借款。

到了第二年，2012年1月，当年临近春节时，胡绪峰为了给工地上的工人结算工资，又与另一民间借贷者签订了借款合同，先是借款600万元，之后，又追加到2200万，宏润地产以75%股权质押。

之后，胡绪峰便失去了对国际幸福城的实际控制权。

随后，胡绪峰又发现，在失去对宏润地产的控制后，陕西佳馨源实业有限公司悄然成为“国际幸福城”的新开发商，而依据则是一份签订于2014年11月27日的三方协议。

不甘出局的胡绪峰，开始到处投诉，而他自己也因被当地警方调查不得不“出逃”外地、隐匿行踪。

此后，伴随着利益相关方对于国际幸福城的争夺，项目施工也在历经波折后，最终停工。之后，虽然经央视等多个媒体曝光，国际幸福城的村民安置房部分得以交付，但王军等400多名业主购买的房子，却依然停工至今。

同样未能等到按时交付的，还有易合坊、西江月、富铭新一城、时丰中央公园、中环国际城、江林新城、华安紫竹苑等楼盘的业主们。

这些楼盘大多是城改项目。项目背后，则是房地产开发企业与被拆迁的村民、建筑施工企业、购房者、以及民间借贷人等多方利益的交织、冲突。而资金链的紧张，是这些项目未能按时交付的重要原因。

图为三兆城市更新综合改造项目房屋征收指挥部

如何化解

如今，距离王军购房已经过去14年，国际幸福城所在区域的房价，也从当初的两三千元飙涨至近万元，但王军的房屋，既未能按时交付，又沦为“违建”。他只好以每月3000多元的房租，在西安租赁了一套房屋，以安顿漂泊不定的家人。

2019年末，西安市国土资源局在一份“土地行政处罚决定书”中称，“我局于2019年12月20日对你(单位)未经批准非法占地一案立案调查……决定处罚如下：1.没收陕西宏润房地产开发有限公司在非法占地上建设的住宅楼2栋及其他设施：2.对陕西宏润房地产开发有限公司非法建设占地面积11541.6平方米(折合17.3亩)的行为，按每平方米10元，处以115416元罚款。”

面对此种状况，国际幸福城所在的灞桥区政府表示，对上述资产进行罚没后，灞桥区已成立工作专班，对该地块土地报批、规划等手续进行办理，目前，正在推进后续工程施工。

“胡旭峰的情况不是个案，他虽然是受害者，但导致这样的结果，也是由于他的一些疏忽或不专业。”一位曾在2006年就参与西安城改的当地房产人士说，当时，由于胡旭峰自身对整个项目的资金安排不够审慎，结果，资金链一出问题，就开始着急了，“病急乱投医”。

“（当时）类似胡旭峰这样的项目开发商，还有很多。”这位西安地产人士说，此种局面对西安城改而言，最终导致的结果便是，不少城改项目因资金链断裂最终停工乃至“烂尾”。

西安市住房和城乡建设局也表示，由于部分项目投资主体实力不足、资金来源单一；项目拆迁周期较长、土地手续办理缓慢融资难；政府规划、土地等政策调整增加了项目难度，以及资金链断裂的项目存在接盘困境等原因，在上述368个城棚改项目中，有99个项目未完成回迁。

西安市城棚改中心亦在一份复函中承认，城改是近十年来城市发展的新课题，相关立法不多，西安市前期为了推动城改工作，创造性颁布了多部城改政策，随着依法治国的要求不断提升，部分政策被废止，城改项目推进更加缓慢，参与企业经营更加困难。“作为一个因城中村改造而生的政府部门，我们为曾经的城改‘西安模式’骄傲，也切身感受着城改之痛。”

陕西省法学会破产法研究会也在一份报告中建议，针对处于困境中的城（棚）改项目，可通过司法重整实施拯救，以最大限度地化解矛盾，实现社会各方共赢。

不过，在冯骏看来，在经过20多年后，西安城棚改过程中，已经形成了村民、业主、开发商、民间资本等各种利益纠葛，大家各有诉求，利益格局很难被平衡。

“如果产权不复杂，政府推动几方努力一下，还有可能（解决），但如果产权过于复杂，遗留问题过于矛盾、过于多，就不是一下能解决的了。”也因此，冯骏建议，可以考虑参照各地正在推行的城市更新，对未来的城棚改，也需要一个整体综合解决方案，也就是说必须是内因驱动，不能像过去那样，以传统的拆建、销售模式去推动，而是以运营思维来推动遗留项目的最终解决。

西安市也在今年3月18日下发的《关于印发2024年为民办实事实施方案的通知》中表示，将加大对停工楼盘的整治、复工力度。在列举的2024年十个方面30项为民实事实施方案中，就包括推进“保交楼”、推进回迁安置项目建设等。

“由市防范化解商品房延期交房工作专班持续加强‘保交楼’项目的统筹协调和指导监督，不断健全完善市级部门横向联动、市区两级专班纵向协同的工作机制，合力推进任务清零。”西安市在上述通知中称。

（文中王军、冯骏为化名）