清远市养老服务体系建设“十四五”规划(征求意见稿)

　　为积极应对人口老龄化，加快构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求，根据《国家积极应对人口老龄化中长期规划》和《广东省养老服务条例》《广东省老年人权益保障条例(2017年修订)》，制定本规划。

　　一、发展基础

　　(一)“十三五”养老服务发展成效。“十三五”时期，在省民政厅和市委、市政府的正确领导和社会各界的共同努力下，我市坚持以人民为中心的发展思想，积极应对人口老龄化，着力建机制、补短板、增活力、强质量，把发展养老服务业作为保障和改善民生的重要举措，基本构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系。

　　1.健全养老服务政策法规体系建设。“十三五”期间，我市注重养老服务顶层设计，强化政策创制，先后出台《清远市养老服务体系建设“十三五”规划》、《清远市民办养老机构资助办法》、《清远市促进医疗卫生与养老服务相结合工作的实施方案》、《清远市加快推进社区居家养老服务的实施方案》等政策文件。建立政府统一组织和领导，民政部门牵头，其他相关部门配合参与的养老服务体系建设联席会议制度。全市各级政府立足地方实际，相应出台了配套文件和措施办法，有力推动了全市养老服务快速、健康发展。

　　2.完善养老服务基础设施建设。截至“十三五”期末，全市共有城乡社区养老服务设施逾1224个，养老机构100家，床位6850张，其中民办养老机构17家，占养老机构总数的17%，床位1698张，占养老床位总数的25%。

　　3.提升居家社区养老服务水平。大力实施城市居家养老服务中心建设(项目4个)和农村养老服务“幸福计划”(项目52个)，清城、连州建立功能较完善的居家养老服务中心，积极开展居家养老“大配餐”工作试点;逐步推进“互联网+”智慧养老，清城区西湖社区居家养老服务中心率先利用现代化信息平台开展智慧居家养老服务。

　　4.提高老年人普惠性福利水平。全市8个县(市、区)均建立普惠型80岁以上高龄老人津(补)贴制度，惠及全市高龄老人93737人。建立特困供养人员护理制度，落实特困供养人员护理补贴。各地均建立农村留守老年人关爱服务制度，将全市农村留守老年人纳入关爱范围。

　　5.促进医疗服务和养老服务融合发展。大力推进医疗卫生与养老服务融合发展，截至“十三五”期末，全市医养结合机构共7家，100%纳入基本医疗保险定点范围;90%的养老机构与医疗机构建立了合作关系，100%的医疗机构建立为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道。

　　6.提高养老服务队伍综合素质能力。全市共有3所高等院校开设养老服务相关专业，在校生超过200人。借力“南粤家政”工程，大力实施养老护理员“双千计划”和养老管理人员“技能、德能双训”公益培训计划，累计组织培训逾2600人次。

　　7.积极开展养老服务质量建设。2017至2020年连续四年开展养老院服务质量建设专项行动，对全市各类养老机构开展“地毯式”排查、“全科式”整治，全市养老机构重大风险隐患整治实现100%合格。积极开展养老机构星级评定，清远市社会福利院和清新区星光养老院分别评为省三星级和四星级养老机构，示范带动全市养老机构服务质量得到进一步提升。

　　8.推动养老服务改革创新。积极引入社会资本和专业管理服务，在满足失能、半失能特困人员集中供养需求的基础上，盘活机构闲置床位，向社会失能、失智、高龄老人开放。目前全市公建民营养老机构4家，床位1596张。发挥特困人员集中供养机构效用，大力推进区域性敬老院示范项目建设，已建成英德英中片区区域性敬老院，采取公建民营的模式经营，现入住老人339人，其中特困供养对象184人、社会老人155人;在建英德英西北区域性敬老院，第一期投资总额5000万元，占地面积18000平方米，设置床位700张。

　　(二)问题与困难。“十三五”期间，我市养老服务体系建设总体迈上了一个新台阶，但基于我市养老服务体系建设仍处于起步阶段的事实，现阶段仍存在一些突出困难和问题，养老服务有效供给与人口老龄化发展速度和多元化养老服务需求之间不协调、不匹配。主要表现在：养老服务总体投入不足，财政投入水平与我市老龄化程度和经济社会发展水平不相适应;医养结合服务能力不强，医保定点对医养结合机构支撑不足;养老服务专业人才短缺，缺口大、流失率高、高素质人才少，养老护理员队伍普遍存在“一高四低，一长两缺”问题;老年人养老支付能力不足，养老保障制度还不完善，老年人护理保障制度和长期护理保险制度仍未建立;综合监管机制不健全，取消养老机构设立许可后，监管难度加大、风险升高。

　　(三)形势与机遇。截止2020年底，我市60周岁及以上的户籍老年人口65万，占户籍总人口的14.7 %。老年人口基数大，老龄化进程快，少子化、家庭规模小型化日趋明显，未富先老现象逐步显现，第一代独生子女父母即将进入中高龄，传统家庭养老功能持续弱化，空巢、留守、独居、失能等老年人家庭数量大幅增加，基本养老服务需求日趋旺盛，高龄失能长期照护刚性需求不断增大。预计到2025年，我市60岁及以上老年人口占比将突破18%，进入中度老龄化社会，我市养老服务事业发展将面临着更多挑战和更大考验。

　　人口老龄化面临的严峻形势受到从中央到地方各级党委政府的高度重视，党的十九届五中全会将“积极应对人口 老龄化”上升为国家战略，各级政府建立养老服务联席会议制度统筹推进养老服务工作，养老服务事业摆上重要日程，养老服务发展纳入国民经济和社会发展规划。随着养老服务市场的全面放开，养老服务行业热度持续升温，养老服务产业发展势头良好，社会各界力量不断涌入，市场活力得到持续激发。新一轮科技变革为养老发展赋能，数字化、信息化、智能化等科技要素支撑能力大幅提升，有利于养老服务业的加快发展和质量水平的整体提高。养老服务业正从“夕阳事业”向“朝阳产业”升级赋能。

　　二、总体要求

　　(一)指导思想。全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻落实对养老服务工作的指示批示精神和对广东的重要讲话、重要指示精神，坚持新发展理念和以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足老年人日益增长的多样化、多层次养老服务需求为根本目的，更好地服务积极应对人口老龄化国家战略，更好地发挥在全面建设社会主义现代化国家新征程中的积极作用。

　　(二)基本原则

　　——政府主导，协同发展。坚持供给与需求双侧发力，充分发挥各级党委的统筹领导作用、政府的政策引导作用、市场在资源配置中的决定作用、社会力量在养老服务中的主体作用、家庭在养老服务中的基础作用，汇聚养老服务多元参与合力，形成政府、市场、社会、家庭共建共享的新时代养老服务发展格局。

　　——保障基本，统筹协调。坚持基本与普惠双向并举，以政府为主导，充分发挥社会力量作用，推动基本养老服务惠及全市老年人，重点保障高龄、失能、失智、独居和计划生育特殊家庭老年人的养老服务需求。统筹协调居家、社区、机构养老服务发展，加大对基层和农村养老服务的投入，推动城乡基本养老服务均等化。

　　——有序推进，精准服务。坚持遵循规律，统筹考虑清远经济社会发展、人口老龄化进程和养老服务体系建设需要，既积极而为、主动施策，又量力而行、注重可持续性，有序推进养老服务体系建设由偏重数量规模向更加注重质量效能转变，由硬件建设为主向基础设施和运营管理并重转变，由一般性、无差异服务向个性化、精准型服务转变。

　　——改革创新，激发活力。坚持开放与监管双管齐下，落实养老服务扶持政策措施，健全行业标准制度规范，完善综合监管制度机制，营造高效规范、公平竞争的市场环境，充分激发各类市场主体活力。深化养老服务体制机制改革，推动养老服务政策创新、服务供给模式创新、养老保障制度创新、监督管理方式创新，促进养老服务高质量转型发展。

　　(三)主要目标。到 2025 年，基本形成城乡覆盖、功能完善、保障基本、服务多元、监管到位的全方位养老服务工作体系，基本构建兜底供养有保障、普惠养老能满足、中高端市场可选择的多层次养老服务供给体系。养老服务供给能力、质量水平和匹配度、有效性显著增强，基本建成居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，全市老年人及其家属的获得感、幸福感和安全感全面提升。

　　——基本养老服务保障兜底有力。基本养老服务制度建立健全，老年人福 利水平不断提高。公办养老机构兜底线、保基本职能持续强化，特困老年人兜底供养保障有力。普惠性养老服务资源持续扩大，普惠型居家社区养老服务不断丰富。农村养老服务加快发展，互助性农村养老服务普遍发展。普惠型医养康养和长期照护服务推进发展，多层次长期照护保障机制不断健全。

　　——居家社区养老服务丰富便捷。社区养老服务设施实现有效覆盖，全市所有街道和有条件的乡镇建有至少一家具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的综合性养老服务机构(中心)，社区15分钟居家养老服务圈基本建成。全面建立居家社区老年人定期探访制度，特殊困难老年人月探访率达到100%。

　　——机构养老服务提质增效。养老机构服务质量、安全管理能力、护理型功能不断提升，护理型床位达到55%以上;公办养老机构的兜底保障作用得到充分发挥，公办养老机构社会化改革持续深化;每个县(市、区)至少建有一间以失能、部分失能特困人员专业照护为主的县级供养服务设施(敬老院)。鼓励和引导社会办养老机构规模化、品牌化、高质量发展。

　　——医养康养服务融合提升。医养康养相结合的体制机制壁垒进一步畅通，养老机构与协议合作的医疗机构普遍开通双向转介绿色通道，所有医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道，基层医疗服务与居家社区养老服务实现深度融合，基本建立综合连续、覆盖城乡的老年健康服务体系。

　　——养老服务人才队伍不断壮大。养老服务从业人员职业发展空间不断拓宽，人才培养激励机制建立健全，职业化、专业化水平全面提升，老年社会工作者、为老服务志愿者等服务队伍不断壮大;到2025年，实现培训规模和专业水平整体提升，全市养老机构院长和养老护理人员培训上岗率均达到100%。

　　——综合监管制度建立健全。建立健全政府主导、部门协同、行业自律、社会监督的养老服务综合监管制度，构建以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以标准规范和信用监管为基础的新型监管机制，坚持公正监管、规范执法。加快形成高效规范、公平竞争的养老服务统一市场，引导和激励养老服务机构诚信守法经营、积极转型升级、持续优化服务。

　　——养老服务业态融合发展。养老服务市场环境全面优化，市场在资源配置中的决定作用充分发挥，社会力量逐步成为发展养老服务业的主体。养老与文化、教育、家政、医疗、商业、金融、保险、旅游等行业融合发展，发挥清远本地生态优势，大力发展健康养老、养生养老等新兴养老业态，促使养老服务内容不断丰富。

　　三、主要任务

　　(一)健全完善基本养老服务制度　　

　　1.完善特困老年人兜底供养制度。强化政府兜底保障职能，发挥特困人员救助供养制度作用，为特困老年人提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面保障。开展特困老年人集中供养需求摸底调查，合理制定特困老年人集中供养服务计划，优先满足生活不能自理特困老年人的集中供养需求，确保有集中供养意愿的特困老年人全部实现集中供养。完善分散供养特困人员照护制度，确保分散供养特困老年人享受到高质量的照护服务。

　　2.建立基本养老服务清单制度。基于省基本养老服务标准，制定我市基本养老服务清单，明确服务项目、服务对象、服务内容及标准、负责部门等，并推动将基本养老服务清单内容纳入基本公共服务范畴，将购买基本养老服务纳入政府向社会力量购买服务指导性目录。在满足特困老年人兜底供养的基础上，优先保障经济困难的失能、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人，空巢(独居)留守老年人及为社会作出重要贡献的老年人等重点人群的基本养老服务需求，并根据全市经济社会发展水平、老年人需求状况和财政承受能力，面向全体老年人逐步完善基本养老服务项目，推动实现人人享有基本养老服务。

　　3.建立基本养老服务评估制度。实施统一互认的老年人能力与需求评估标准，开展老年人能力与需求综合评估工作，科学确定老年人的服务需求类型、照料护理等级及补贴领取资格等，评估结果作为领取老年人补贴、享受基本养老服务的依据。推动建设一批专业评估机构和队伍，依托和发挥专业机构的技术优势，提升评估工作的社会公信力。

　　4.完善基本养老服务补贴制度。全面落实高龄补(津)贴和经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，并根据经济社会发展水平尽力而为、量力而行逐步提高补贴标准。建立健全高龄津贴、护理补贴、服务补贴等老年人福利补贴制度。

　　5.逐步建立多层次长期照护保障制度。探索建立长期护理保险制度和长期照护服务体系，建立健全从居家、社区到专业机构相衔接的多层次的长期照护服务体系，加大对经济困难高龄、失能老年人和特困老人长期照护服务力度。推进包括老年人在内的重点人群医疗保障制度改革，积极引导发挥社会救助、社会福利、慈善事业、商业保险等的有益补充作用，加快发展包括商业长期护理保险在内的多种老年护理保险产品，构建以长期护理保险为基础，社会救助、社会福利、慈善事业、商业保险为补充的多层次照护保障体系，为失能人员提供长期照护服务保障，满足多元化长期照护服务需求。

　　(二)完善养老服务设施建设

　　1.编制养老服务设施专项规划。将各类养老服务设施的规划布点等内容纳入国土空间总体规划和详细规划。有条件的县(市、区)要编制养老服务设施专项规划，并将各类养老服务设施的规划布点等内容纳入国土空间总体规划和详细规划。各地要强化国土空间规划统筹协调作用，落实“多规合一”，对养老服务设施总量不足或规划滞后的，要及时在国土空间总体规划、详细规划编制或修改时予以完善。在编制市、县国土空间总体规划时，应当根据本地区人口结构、老龄化发展趋势，因地制宜提出养老服务设施用地的规模、标准和布局原则，注重预防“邻避效应”问题。

　　2.推进养老服务设施建设。健全完善养老服务设施建设标准和实施细则，落实新建住宅小区与配套养老服务设施“四同步”机制，加强设施设计、施工、验收等环节的监督管理，确保新建城区和住宅(小)区养老服务设施配建达标。全面清查整治新建城区和住宅(小)区养老服务设施配套情况，确保旧城区和已建住宅(小)区养老服务设施按标准填平补齐。鼓励农村养老服务设施与党群服务中心、新时代文明实践中心、文化活动中心等融合建设。

　　3.保障养老服务设施用地有效供给。健全完善养老服务设施用地保障政策，严格按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划养老服务设施，对老龄化程度较高、发展趋势较快的地区，要适当提高用地比例。科学编制养老服务设施供地计划，分阶段供应国土空间总体规划和详细规划确定的养老服务设施用地，并落实到年度建设供地计划应保尽保;涉及新增建设用地的，在土地利用年度计划中予以优先保障。鼓励非营利性养老服务机构以租赁、出让等有偿使用方式取得国有建设用地使用权，支持政府以作价出资或入股方式提供土地，与社会资本共同投资建设养老服务项目。

　　4.整合盘活利用存量闲置资源。制定整合利用闲置资源改造成养老服务设施的政策措施，在符合国土空间规划的前提下，鼓励将符合“三旧”改造条件的村级工业园、旧厂房等场所改造成养老服务设施。将闲置公有房产优先用于养老服务，租赁期限可延长为15年及以上，在公开竞租同等条件下给予优先承租。探索国有企业所属培训中心和疗养机构改革，对具备条件的加快资源整合、集中运营，用于提供养老服务。各地要立足党政机关和国有企事业单位培训疗养机构改革实际，探索推动具备条件的培训疗养机构转型为养老服务设施，主要面向机关事业单位、企业职工等工薪阶层及其他城镇地区中低收入群体，提供质量有保障、价格可负担的普惠养老服务。

　　5.实施居家和社区适老化改造。在城镇老旧小区改造中统筹推进社区适老化设施改造，通过开展场所无障碍改造、消防设施改造、因地制宜增加活动场地设施和健身体育设施，有条件的加装电梯等设施，为老年人提供安全、舒适、便利的社区环境。通过产业引导、业主众筹等方式，引导老年人家庭根据老年人身体状况、康复辅助器具需求、居住环境等特点，对住宅及家具设施等进行居家适老化改造。采取政府补贴等方式，对纳入分散供养特困人员和建档立卡贫困人口范围的高龄、失能、残疾老年人家庭实施居家适老化改造，各地应根据当地实际和老年人家庭情况，合理确定每户特殊困难老年人家庭适老化改造的资助标准;有条件的地方可将改造对象范围扩大到城乡低保对象中的高龄、失能、残疾老年人家庭等。发展康复辅助器具社区服务体系，鼓励开展康复辅助器具配置、租赁服务，支持社区养老设施配备康复辅助器具并提供专业指导。

　　(三)深入推进居家社区养老服务工作
　　1.在城市辖区发展“街道-社区-小区-家庭”四级服务网络。在街道推进综合养老服务机构(中心)建设，承担全日托养、日间照料、 上门服务、协调指导等综合服务功能，作为中心站点辐射周边社区。在社区推进居家养老服务站建设，为社区老年人提供日间照 料、膳食供应、护理保健、精神慰藉、辅具配置、居家上门等“一 站式”养老服务，并支持承接街道委托的居家巡探访、失能老年人帮扶等服务。在有需求和有条件的住宅小区(片区)，可延伸居家养老服务点，充分发挥社区党组织的作用，探索“社区+物业+养老服务”等模式，为居家养老提供上门服务支持。在家庭探索家庭养老床位建设，通过家庭适老化改造和智能化升级，依托养老服务机构上门为居家老年人提供专业照护服务。依托辖区内养老机构专业服务资源的支撑作用，逐步形成衔接有序、功能互补的城市社区养老服务网络，为老年人提供便捷可及、优质高效的居家社区养老服务。　　

　　2.在农村地区建设“县-镇-村”三级服务网络。以促进城乡基本养老服务均等化为着力点，推动将农村养老服务设施建设作为乡村振兴战略重要内容。在县(市、区)一级建设以失能、部分失能特困人员专业照护为主的供养服务设施，着力增强生活不能自理特困人员专业照护保障能力。在乡镇一级以乡镇敬老院转型升级为主，建设具备全托、日托、上门服务等综合服务功能的农村区域性养老服务机构(中心)，对辖区农村留守老年人关爱服务、互助养老设施运行提供支持和指导。发挥基层党建引领作用，在行政村一级依托农村颐养居或幸福院等村级互助养老服务设施，打造农村社区养老服务平台或居家养老服务站点，保障农村老年人生活有人管、服务有场所、互助有组织。建立健全以家庭养老为基础、互助幸福院为依托、敬老院为支撑的农村养老服务网络。

　　3.丰富社区养老服务功能。引导企事业单位、社会组织或个人参与居家社区养老服务，鼓励兴办或运营综合养老服务机构和社区日间照料中心、长者饭堂、老年人活动中心等形式多样的养老服务项目，培育一批标准化、连锁化、品牌化的居家社区养老服务示范机构。鼓励养老服务机构运营家庭养老床位，健全上门服务操作规范、管理规范及运营政策，支持上门为老年人提供生活照料、家务料理、康复护理、培训支持、精神慰藉等服务。通过政府补贴、购买服务等方式，重点保障好经济困难的高龄、失能、独居以及计划生育特殊家庭、农村留守老年人等居家养老服务需求。通过落实税收优惠、带薪护理假、家庭照顾者技能培训等措施，完善家庭养老支持政策，增强家庭照护能力，让居家老年人享受持续、稳定、专业、安全的居家养老服务。

　　4.完善“互联网+”智慧养老服务。充分发挥市、县级“智慧养老”信息化服务平台作用，健全老年人数据库管理，提供快捷的在线咨询服务、上门紧急援助、协助就医等服务。拓展信息技术在养老领域的应用，创新服务模式，培育服务新业态，改善服务体验，整合专业养老服务机构、家政、助餐配餐、医疗、志愿者、慈善超市等线上线下资源，精准对接需求与供给，为老年人提供“点菜式”就近便捷养老服务。推广使用适老化智能居家产品、智能康复辅助器具、老年健康智能监测设备、养老服务机器人等产品。

　　5.推进养老服务标准化建设。到2025年底，建立健全统一的居家社区养老服务质量标准、评价体系、管理办法。开展规范化宣传和贯彻落实规范化培训，逐步建立服务质量标准体系和质量监管机制。建立健全居家社区养老服务指导工作机制，加强对辖区内居家社区养老服务的统筹协调、培训示范和服务指导，推动在市、县(市、区)建立两级居家社区养老服务指导中心，负责居家社区养老服务的统筹规划、培训指导等工作。建立健全居家社区养老服务规章制度，配备与服务项目相符的场所、设施设备和工作人员，规范服务流程，强化规范管理，合理确定收费标准。鼓励农村养老服务设施与党群服务中心、新时代文明实践中心、文化活动中心等融合建设，发动党员干部对农村留守等困难老年人开展定期巡访、结对帮扶等工作。

　　(四)促进机构养老服务提质增效

　　1.增加各类养老服务机构床位。通过新建、改建、租赁等方式，稳步增加机构养老床位数。到2025年，全市养老床位达到1万张以上。

　　2.推动公办养老机构改革升级转型。坚持公办养老机构公益属性，充分发挥公办养老机构和公建民营养老机构的兜底保障作用，重点为特困人员、经济困难的失能失智老年人、计划生育特殊家庭老年人提供托养服务，其余床位允许向社会开放。深化公办养老机构供给侧改革，试点具备条件的公办养老机构改制为养老服务企业，形成可复制可推广经验。逐步建立科学合理的公办养老机构价格形成、分类收费和正常调整机制。符合条件的县(市、区)可采用统筹打包的方式对辖区内的公办养老机构进行社会化改革。加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构开展公建民营，制定公建民营养老机构管理办法，规范机构运营管理。继续推行区域性敬老院建设，将分散在村镇敬老院供养的城乡特困老年人集中起来，采用集中供养的方式，优化养老服务资源配置。

　　3.扶持民办养老机构快速发展。深化养老服务“放管服”改革，依法做好养老机构登记和备案管理工作。支持民办养老机构发展，落实对民办养老机构各项补助政策和优惠政策，激发社会资本参与养老服务的积极性。支持社会力量参与公办养老机构运营和服务，推动公建民营养老机构模式制度化发展。鼓励养老机构探索家庭养老床位试点，将专业照护服务延伸至老年人家中。持续推进养老机构服务质量建设专项行动，消除养老机构安全隐患，防范风险发生，推动养老公共服务补短板强弱项提质量。

　　4.持续实施敬老院改造提升工程，提升敬老院养老设施环境和养老服务水平，优化农村存量养老机构床位结构，增加农村护理型床位或调整床位结构。探索乡镇卫生院托管经营农村敬老院机制，提升敬老院医疗服务能力。探索村医为老年人提供养老服务方式，建立村医参与健康养老服务激励机制。

　　5.创新农村邻里互助服务模式。推广农村邻里互助养老服务模式，培育农村邻里互助养老员队伍，搭建党建引领、镇街主导、村委监督、村民参与、机构支撑的农村社区邻里互助照顾支持网，推动“三社联动”，充分发挥基层自治组织、社会组织和“双百社工”作用，大力支持志愿养老服务。培育农村老年人协会、农村社区为老服务组织，组织村干部、社工、助老员、志愿者等开展定期巡访，强化农村老年人社会支持体系。鼓励社会捐赠、老人自筹、村民互助等方式举办更多农村幸福院、居家养老服务站，做好专业运营管理，实现可持续发展。

　　(五)提升医养康养结合服务能力

　　1.完善医养康养结合体制机制。按照“就近就便、互利互惠”原则，建立健全医疗卫生机构与养老服务机构合作机制，实施医养结合试点合作示范，全面深度促进医养融合发展。切实简化医养结合机构设立流程，对养老机构内设诊所、卫生所(室)、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理，具备法人资格的医疗机构可通过变更登记事项或经营范围开展养老服务。全面拓宽养老机构内设医疗机构与合作医院间预约就诊、双向转诊绿色通道，到2025年，全市各地要普遍建立养老机构与医疗机构预约就诊、双向转诊等合作机制，基本构建起养老、医疗、照护、康复、临终关怀等服务相互衔接补充的“医养结合”一体化服务模式，实现养老和医疗资源利用最大化。

　　2.支持举办医养结合机构。各地要统筹布局医疗卫生和养老服务资源，统筹落实医养结合扶持政策，提升医养结合能力。支持养老机构开展医疗服务，在养老机构中加强老年病医院、康复医院、护理院和中医院等建设，养老机构举办二级及以下特定医疗机构的，设置审批与执业登记“两证合一”。支持医疗机构开展养老服务，在老年康复医院、护理院、临终关怀机构和综合医院等机构中加强老年病科室建设。严格按照《医疗机构医疗保障定点管理暂行办法》(国家医疗保障局令 第2号)等相关规定，切实将养老机构内设的医疗机构纳入城乡居民基本医疗保险定点结算范围，各级医疗保障行政部门要加强对定点申请、申请受理、专业评估、协议订立、协议履行和解除等进行监督。支持农村医疗卫生机构利用现有富余编制床位开设养老康复、护理床位，提高基层医疗卫生机构的养老康复、护理床位占比。

　　3.推动基层医疗卫生服务与居家社区养老服务深度融合。提升基层医疗卫生机构提供居家社区养老服务能力，依托乡镇卫生院、社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构，开展护理服务、家庭病床进社区，为居家老年人提供上门医疗护理服务;聚焦失能和部分失能老年人的实际需求，提供适宜、综合连续的长期照护服务。支持新建社区卫生服务机构与养老服务机构、乡镇卫生院与敬老院、乡村卫生站与农村幸福院统筹规划、毗邻建设，推动改建扩建一批基层医疗卫生机构的医养结合服务设施，建设覆盖家庭、社区和机构的健康养老服务网络。以为高龄失能失智老年人居家提供健康安居、普惠照护服务作为突破口，做实家庭医生签约服务，鼓励医疗机构和医务工作志愿者为居家高龄失能失智老年人提供家庭病床、巡诊等上门医疗服务。

　　4.建立完善老年人健康服务体系。将大健康理念深度融入养老服务，延伸养老服务链条，做好老年人健康教育、预防保健、疾病 诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等服务，实现从健康管理、失能照护到安宁疗护的老年人生命周期全覆盖。加强老年失能预防，推动失能预防关口前移，降低老年人失能发生率。建立健全以基层医疗卫生机构为基础，老年医院和综合性医院老年医学科为核心，相关教学科研机构为支撑的老年医疗服务网络。聚焦失能老年人的实际需求，建立完善以机构为支撑、社区为依托、居家为 基础，以老年人需求为导向的老年护理服务网络。到2025年，老年健康服务资源配置更加合理，综合连续、覆盖城乡的老年健 康服务体系基本建立，老年人的健康服务需求得到基本满足。

　　(六)加强养老服务人才队伍建设

　　1.完善人才队伍教育培训机制。支持养老护理学历教育建设，鼓励并支持本地有条件的职业院校开设养老保健与管理、养老护理、中医康复等养老护理专业学科或专业，加强教育培训单位的师资队伍建设和培训课程建设，鼓励与社会服务机构合作，实现教学、实训、服务一体化发展。加强与行业组织、高校合作，开展养老护理员和管理人员继续教育和远程教育。开展长期化、常态化的养老护理员培训工作，建立健全养老护理员培训长效工作机制，结合“南粤家政”在养老服务人才有关的扶持政策，与人社部门共同开展“南粤家政”人才培育、就业创业、品牌创建和服务权益保障行动。开展居家服务、养老服务和医疗护理服务的岗前培训和“回炉”提升等专项培训。到2025年，全市培养专业养老护理员不少于2000人次。

　　2.完善专业人才激励机制。畅通养老服务从业人员职业技能等级发展通道、拓宽职业发展空间，建立健全以品德、能力和业绩为导向的养老服务人员职业技能评价制度。完善养老护理员与职业技能等级配套的薪酬激励机制，建立养老护理员薪酬待遇、护理服务价格与职业技能等级挂钩制度，推动职业技能等级与工资收入、福利待遇、岗位晋升、服务价格等同步提升。对在养老机构举办的医疗机构中工作的医务人员，可参照执行基层医务人员相关激励政策。大力开展养老服务人员职业技能竞赛，按照有关规定对获奖选手予以奖励，并晋升相应职业技能等级。加大养老服务人才政策扶持，在居住落户、住房保障、子女入托入学等方面给予优惠政策，逐步增强养老服务人员的职业吸引力。建立健全专业社会工作人才引入机制，吸引专业社会工作者和高等院校社会工作专业毕业生从事养老服务工作。符合条件的失能老年人家庭成员参加照护知识等相关职业技能培训的，按规定给予职业培训补贴。广泛开展养老护理员关爱活动，加强对养老护理员先进事迹与奉献精神的宣传报道，做好培训计划和从业人员待遇政策解读服务，不断增强养老护理员的职业荣誉感和岗位吸引力。

　　3.推动“社工+志愿者”联动为老服务。培养老年社会工作者队伍，在养老服务机构中开发设置社会工作者岗位，为老年人提供精神慰藉、心理疏导、照料支持和生活陪伴等多样化、专业化养老服务。推进养老领域志愿服务发展，采取政府购买志愿服务组织服务等方式，积极扶持培育各类为老志愿服务组织，支持引导志愿服务组织、慈善组织承接和运营为老志愿服务项目。实施广东志愿者守信联合激励计划，推动时间储蓄制度应用于为老志愿服务实践，鼓励各地探索利用“区块链”等新兴技术建立为老志愿服务储蓄与回馈等正向激励机制。充分发挥乡镇(街道)、村(居)社会工作服务站(点)作用，推动老年社会工作者、为老服务志愿者等联动为老服务。组织发动基层党员干部对农村留守等特殊困难老年人定期巡访、结对帮扶。鼓励支持邻里互助、亲友相助等互助养老模式。

　　(七)建立健全老年人关爱服务体系

　　1.弘扬敬老养老助老社会风尚。将敬老孝老助老纳入社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德建设，纳入各级政府精神文明建设考核内容。积极利用春节、中秋节、重阳节等传统节日，持续开展“敬老月”活动、组织开展老年人身心健康活动、普遍开展养老服务公益宣传教育活动，推动敬老养老助老社会风尚进学校、进家庭、进机关、进社区。推进非本地户籍常住老年人与本地户籍老年人同等享受优待。

　　2.注重老年人群体人文关怀。支持社工机构、心理咨询机构为老年人提供精神慰藉、心理疏导和生活支持等专业化服务，鼓励志愿服务组织和慈善组织为老年人提供身心关爱、照料支持和生活陪伴等多样化服务。广泛开展老年人群体性文化、体育和娱乐活动。大力开展老年教育，建立健全“县(市、区)—乡镇(街道)—村(居)委会”三级社区老年教育办学网络，鼓励各级政府和各类养老服务机构开办老年学校，丰富老年人精神文化生活。

　　3.加强空巢、留守等老年人关爱。定期开展居家社区老年人探访活动，重视防范和及时发现意外风险，重点关注空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人。探索通过政府购买服务的方式，支持有资质的社会组织接受计划生育特殊家庭、孤寡、残疾等特殊老年人委托，依法代为办理入住养老机构、就医等事务。注重农村留守老年人精神关爱，大力发展政府扶得起、村里办得起、农民用得上、服务可持续的农村幸福院等互助养老设施。

　　4.增强老年人权益保障。持续加强养老服务领域非法集资排查整治与监测预警。开展老年人产品和服务消费领域侵权行为专项整治，严厉查处面向老年人的假冒伪劣商品制售、产品服务欺诈销售等违法行为。广泛开展老年人识骗防骗宣传教育活动，提升老年人抵御欺诈销售意识和防范能力，提高老年人运用法律手段保护权益意识。完善市场退出机制，指导养老服务机构在退出市场时依法依规妥善做好 协议解除、老人安置等工作。建立健全养老服务纠纷协商调解机 制，引导老年人及其代理人依法维权。加强老年人法律服务和法律援助，重点做好特殊困难老年人群体的法律服务、法律援助和司法救助。

　　5.扩大老年人社会参与。积极开发老龄人力资源，培育壮大老年人组织和为老服务社会组织，支持老年人广泛开展自助、互助和志愿活动。引导和组织老年人参与社区建设和管理活动，参与社区公益慈善、教科文卫等事业。聚焦涉及老年人的高频事项和服务场景，坚持传统服务方式与智能化服务创新并行，线上服务便利老年人使用，线下渠道优化手续流程，切实解决老年人运用智能技术困难，打破老年人面临的“数字鸿沟”，促进老年人享受智能化服务水平显著提升、便捷性不断提高，增强老年人的“科技获得感”。

　　(八)促进养老服务行业规范发展

　　1.建立健全养老服务标准体系。加强全市养老服务标准化建设，全面推动实施《养老机构服务安全基本规范》《养老机构服务质量基本规范》《养老机构等级划分与评定》等国家标准和相关行业标准。加强养老服务领域标准化宣传工作，制作标准宣贯材料，采取组织新闻媒体报道、召开会议、举办讲座、编印宣传手册等形式，普及标准化知识，强化标准化理念，推动标准的宣贯实施，提升养老服务领域定标准、学标准、用标准的自觉性和积极性。

　　2.规范养老服务机构运营管理。实施《养老机构管理办法》(中华人民共和国民政部令第66号)，完善养老机构管理相关制度规范，加强居家社区养老服务机构业务指导和规范管理。制定完善养老服务价格分类政策，民办养老机构服务收费标准由市场形成，有关部门要对民办非营利性养老机构服务收费进行必要监督;政府投资兴办养老机构区分服务对象实行不同收费政策，健全公建民营的养老机构收费管理模式;推动形成养老服务质量与收费价格相适应的市场机制。全面规范养老服务收费行为，健全养老机构年度财务报表公开制度，加强收费公示接受社会监督，实行市场定价的收费标准应保证相对稳定。引导养老服务机构不断优化内部管理、规范服务行为，合理规避风险、妥善处置纠纷，严禁利用养老服务机构设施和场地开展与养老服务无关的活动，不得违反老年人意愿强制服务、强制收费、欺诈推售。有序扩大养老服务综合责任保险覆盖范围，鼓励居家社区养老服务机构投保雇主责任险和养老责任险。

　　3.建立健全养老服务质量评价体系。探索覆盖全市居家、社区和机构等养老服务机构的第三方综合评估与督导工作。市级民政部门开展养老服务机构服务质量评估工作，定期组织有关方面专家或委托相关社会组织、第三方专业机构等，参照《养老机构等级划分与评定》国家标准及其实施指南，对养老机构的的人员配备、设施设备条件、管理水平、服务质量、社会信誉等进行综合评估，评估结果应当向社会公开，并作为养老服务监管、政府购买服务、发放建设和运营补贴等的重要参考依据。

　　4.推进养老服务领域社会信用体系建设。建立健全守信联合激励和失信联合惩戒机制，依法依规对守信主体提供优惠政策和便利条件，对存在严重失信行为的养老服务机构及人员实施联合惩戒。加强养老服务业信用信息公开与共享，对于养老服务机构登记备案、行政处罚、抽查检查结果等信息，探索按经营性质分别通过“信用广东”、国家企业信用信息公示系统等平台记于其名下并依法公示。建立养老机构备案信用承诺制度，将承诺履约情况记入信用记录。推动养老服务领域行业自律体系建设，引导相关行业组织健全行业自律规约，加强会员信用管理，提高养老服务行业组织自我约束、自我规范、自我服务能力。探索开展养老服务机构公共信用综合评价，根据评价结果建立养老服务机构信用等级，并作为养老机构等级评定和采取差异化监管措施的重要依据。

　　(九)全面加强养老服务综合监管

　　1.建立健全养老服务综合监管制度。深化养老服务领域“放管服”改革，全面加强养老服务市场“宽进严管”，各地要建立健全政府主导、机构主责、部门协同、行业自律、社会监督的养老服务综合监管制度。明确监管重点，全面加强养老服务领域设施建设用地、运营秩序、质量安全、从业人员、涉及资金等方面监管。推进养老服务综合监管与市场发展形势相适应，引导和激励养老服务机构诚信守法经营、积极转型升级、持续优化服务，促进养老服务业态健康有序发展。

　　2.健全完善养老服务联合监管机制。各地要依法落实属地监管职责，不断加强对养老机构的指导、监督管理力度，构建以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以标准规范和信用监管为基础的新型监管机制，坚持规范监管、公正执法。各地民政部门要主动联合相关部门开展养老服务机构“双随机、一公开”监管工作，按照相关部门职责充实完善随机抽查事项清单，提高监管实效。不断创新养老服务领域监管理念、监管制度和监管方式，推动养老服务综合监管覆盖各类养老服务机构全链条要素，贯穿养老服务机构全生命周期，衔接事前、事中、事后全流程闭环。

　　3.加强养老服务重点领域监管执法。主动防范化解养老服务机构在建筑、消防、资金、人员、食品、医疗卫生等方面的风险隐患，及时化解潜在的重大安全风险，提高养老服务领域应急处突能力。加强对设施建设用地监管执法，依法查处养老服务设施用地单位未经批准改变规划确定的土地用途，及非营利性养老服务机构擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的行为。加强对运营秩序的监督检查，依法打击无证无照从事养老服务的行为，及时制止并依法查处各类未注册营业执照以市场主体名义或未登记备案以社会服务机构名义开展的养老服务活动及其举办主体。加强对质量安全的监督检查，按照“谁审批谁监管，谁主管谁监管”原则，相关部门要对养老服务机构的建筑使用安全、消防安全、食品安全、内设医疗机构及其医疗器械、耗材、药品的使用安全等监督检查和督促整改。加强对从业人员的监督引导，检查养老服务机构中从事医疗护理、康复治疗、消防管理等岗位的人员是否具备相关专业技术资格，引导养老服务机构负责人、管理人员、养老护理员等遵守职业道德、提升职业素养，依法依规从严惩处欺老虐老等行为。加强对涉及资金的审计检查，对养老服务机构合法合规使用财政资金情况及其真实性、准确性和效益性进行跟踪审计，依法打击弄虚作假、骗取补贴、挤占挪用等违法违规行为;加强养老服务机构预收费监管，依法打击通过收取高额押金、高额会员费、高额医疗保障金等进行非法集资的行为;强化对养老地产、养老金融、旅居养老、老年养生保健等新兴业态采取变通方式进行非法集资的风险排查，依法打击以养老服务名义进行非法集资的活动。

　　4.建立健全养老服务突发事件应急管理机制。在国家养老服务应急救援体系框架下，配合推进全省“分层分类、平战结合、高效协作”的养老服务突发事件应急管理机制建设，强化系统规范的突发事件应急管理程序，强化分级分类的安全风险监测预警，强化传染性突发公共卫生事件的预防控制，强化快速响应的救援支援处置，全面提升养老服务领域突发事件监测预警、应急处置、应急救援、恢复重建等应急管理能力。

　　(十)激发养老服务市场活力

　　1.扶持养老服务相关产业发展

　　发展中医药健康养老产业。推进清远市中医药健康养老服务业的制度建设和中医药健康养老服务的规范化、标准化建设。探索构建中医药“医养结合”健康养老服务模式，开展中医药健康养老试点工作。鼓励中医院采取自建、托管或与养老机构开展技术协作等多种形式，为入住老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约诊疗、急诊急救、中医药养生保健服务。

　　发展老年健康旅游文化产业。依托我市生态优势和区位优势，以森林资源、中医药资源、乡村资源、禅宗文化资源为基础，大力发展老年健康旅游文化产业，推进养老服务与旅游产品相结合，探索旅居型养老新模式。鼓励旅游企业依托线下线上门店，创新开发更多适合老年人的旅游产品，打造特色运营模式。

　　2.推进与广深港澳等地的养老服务合作。以粤港澳大湾区建设为契机，积极推动各种要素自由流动和优化配置，积极拓展与广州、深圳等发达地区在老龄事业研究、行业交流、资金投入、项目建设等方面的合作，拓展与港澳地区在人才培训、标准化建设、社工服务等方面的合作。发挥清远交通、生态环境、广州后花园等优势，引导大湾区的专业养老机构、人才和项目来清远市打造集养老、养生、医疗、旅游等为一体的康养产业。

　　四、保障措施

　　(一)加强组织领导。各地各部门要提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，建立健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制，发挥各级养老服务联席会议制度的重要作用，强化养老服务资源统筹管理，协调解决跨部门的重难点问题，形成推进养老服务发展合力。各地要将养老服务体系建设纳入经济社会发展规划。各级党委政府要积极争取将养老服务纳入地方党政班子考核指标体系、列入民生实事、列入重要议事日程，将农村养老服务纳入“三农”工作和乡村振兴战略重点推进范围，争取列入党组织书记抓基层党建述职评议考核内容。要强化养老服务管理职能，科学整合相关机构和资源，进一步配齐配强基层养老服务工作力量，切实加强基层养老经办服务能力 和水平。加强对规划实施情况的跟踪分析，定期开展综合评估 和专项评估，及时发现和解决突出问题。

　　(二)完善投入机制。各级政府要将养老服务工作作为重要民生工程，将养老服务经费列入财政预算，建立稳定的经费保障机制。市、县(区)两级财政要将本级社会福利的彩票公益金按不低于55%的资金比例用于支持养老服务体系建设，并与一般公共预算安排的养老服务体系建设资金整合统筹使用。同时积极争取社会捐赠、慈善捐助，探索设立养老服务基金等形式，鼓励社会资金支持养老服务体系建设，构建养老服务事业多元投入和分担机制。

　　(三)加强信息建设。以数字政府建设为契机，将养老服务管理信息化建设纳入“数字政府”建设总体框架，依托“金民工程”全国养老服务信息系统和广东民政业务综合信息平台，发挥广东省政务大数据中心作用，加强养老服务信息资源规划、管理和应用，加快搭建 互联贯通的养老服务大数据平台，提高养老服务体系建设信息化水平，促进养老服务科学管理和服务效能提升。加强养老服务信息采集管理和标准制定，提高信息资源的完整性、准确性、时效性和可用性。提高信息资源利用水平，推进公共信息的资源共享，在保障数据安全的前提下，破除“信息孤岛”、“数据烟囱”，对涉及老年人的人口、保障、服务等基础信息分类分级互联共享，做好与户籍、医疗、社会保险、社会救助、殡葬等信息资源的对接，推动部分数据资源向社会开放。

　　(四)加强督促检查。在2023年和2025年，分别对本规划的执行情况进行中期评估和终期评估。各地要强化主体责任，以本规划为指导，因地制宜制定本地区养老服务发展规划或行动计划，从实际出发，建立监督、评估考核与激励机制。针对规划提出的目标指标，加强统筹推动执行，分解责任、强化考核、定期督办，对实施过程中出现的问题要及时上报，切实推动我市养老服务体系建设任务落细落实落地。

　　附件：主要名词解释

　　养老服务设施：指专门为老年人提供生活照料、康复护理、文体娱乐、托养等服务的房屋、场地、设施等。

　　养老服务组织：指养老机构、医养结合机构、从事居家社区养老服务的组织以及其他为老年人提供养老服务的组织。

　　养老服务机构：指提供养老服务的机构，包含养老机构、居家社区养老服务机构，以及经营范围和组织章程中包含养老服务内容的其他企业、事业单位和社会组织。

　　养老机构：指依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10张以上的机构。

　　居家社区养老服务机构：指床位数在9张以下的为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务的社区养老服务机构、社区日间照料机构、互助养老服务设施等。

　　医养结合机构：指兼具医疗卫生资质和养老服务能力的医疗卫生机构或者养老机构。

　　护理型床位：指养老机构或医养结合机构中，保障失能老年人基本生活照料和护理服务的床位设施;按照《老年养护院建设标准》(建标144-2010)建设的养老机构，其床位均纳入护理型养老床位范围;其他养老机构护理型床位界定标准需同时满足以下条件：

　　1.配置护理床，具备移动、防滑、辅助起坐等基础护理功能;或配置普通床并按完全失能人员1:3、部分失能人员1:6的比例配备养老护理人员。

　　2.老年人居室、卫生间、浴室、餐厅、公共活动空间实现无障碍。

　　3.配备协助失能老年人移动、就餐、洗浴、如厕等基本生活和服务所需辅助器具。